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    • 浅析划拨土地上建筑物设定抵押权的效力

    发布人：admin 发布时间：2024-06-03
    划拨是设立建设用地使用权的方式之一，是国家为了维护国家利益和社会公共利益的需要，依照严格的法律程序授予用地者土地使用权。我国在处理房地关系时的一个重要原则就是房地一体，由于房地的不可分性，在设定抵押时房屋的所有权和建设用地使用权应当一并抵押以保证实现抵押权时，房屋的所有权和建设用地使用权同时转让。鉴于划拨土地的重要性与特殊性，为了禁止当事人通过约定的方式一并抵押划拨土地及其地上房屋，损害国家和社会公共利益，从《最高人民法院关于破产企业国有划拨土地使用权应否列入破产财产等问题的批复》到《民法典担保制度司法解释》国家对划拨土地上建筑物和土地使用权抵押权的效力和实现方式的规定更加明确，本文将以最高人民法院公报案例为例说明。

    2003年12月26日，槐荫工行与医药采购站签订《借款合同》，约定医药采购站向槐荫工行借款1380万元。医药集团公司提供连带责任保证。2003年2月20日，医药采购站与槐荫工行签订《最高额抵押合同》，约定借款人医药采购站以自有的房产为2003年3月1日至2006年3月1日期间发生的1200万元贷款余额范围内的债权设定抵押担保。该抵押房产所占用的土地使用权为划拨性质。2004年3月27日、4月30日槐荫工行与医药采购站签订《借款合同》分别借款1200万元、3830万元两笔借款均用于借新还旧，同日槐荫工行与医药公司签订保证合同约定医药公司为上述贷款提供连带责任保证。2005年7月23日中国工商银行山东省分行将包括上述三笔债权在内的债权转让给长城公司济南办事处并公告。长城公司济南办事处于2006年4月26日向山东高院提起诉讼，请求判令：医药采购站还本付息，并对抵押物享有优先受偿权，医药集团公司在担保的范围内承担连带清偿责任。
    山东高院一审判决医药采购站还本付息，医药集团公司在担保的范围内承担连带清偿责任，但房屋抵押担保无效。长城公司济南办事处不服，上诉至最高法院，最高法院二审改判房屋抵押担保有效。
    最高法院在二审判决书“本院认为”部分发表意见，根据《担保法》第四十一条，“当事人以本法第四十二条规定的财产抵押的，应当办理抵押物登记，抵押合同自登记之日起生效”之规定，故抵押人医药采购供应站是否就国有土地使用权另行办理抵押登记手续不影响该《最高额抵押合同》的效力，认为该合同合法有效，抵押权成立。关于《最高人民法院关于破产企业国有划拨土地使用权应否列入破产财产等问题的批复》中所规定的“将该建筑物与土地一并设定抵押的”系指当事人约定将建筑物与土地一并设定抵押的情形。当事人在订立合同时如果约定将建筑物与以划拨方式取得的国有土地使用权一并设定抵押的，则抵押人应对抵押国有土地使用权履行法定审批手续，本案当事人签订合同约定仅以自有房产设定抵押并办理房屋抵押登记，并未涉及土地使用权一并抵押的情况，该事实与上述《批复》规定的情形不服，原审判决以该《批复》为依据认定本案《最高额抵押合同》无效不妥，予以纠正。
    综上，根据《最高人民法院关于破产企业国有划拨土地使用权应否列入破产等问题的批复》第三条的规定，如果建筑物附着于以划拨方式取得的国有土地使用权之上，将该建筑物与土地一并设定抵押的，对土地使用权的抵押须履行法定的审批手续，否则，应认定抵押无效。当事人在签订抵押合同时，如果仅仅约定以自有房产设定抵押并办理房屋抵押登记，并未将该房产所附着的、以划拨方式取得的国有土地使用权一并抵押的，不适用上述规定。
    上述公报案例发生时《民法典》及《民法典担保制度司法解释》并未颁布，因而根据《物权法》第一百八十二条，不动产抵押采取“地随房走、房随地走”的原则，抵押房地中的任何一项，另一项都必须一并抵押。但在抵押人仅抵押其中一项时，另一项上成立的抵押权并非意定抵押权，而是法定抵押权。即抵押权的成立并非基于当事人设定抵押的意思表示，而是基于法律的直接规定。本案中医药采购站以其在划拨土地上的自有房屋抵押贷款，根据上述规定，其所占有的划拨土地也一并抵押，该划拨土地的抵押权即为法定抵押。最高法院通过目的性限缩的方式，将《最高人民法院关于破产企业国有划拨土地使用权应否列入破产财产等问题的批复》第三条规定的“一并抵押”限缩在意定“一并抵押”的范围内，既鼓励了交易，促进了财货流通，也维护了商业诚信。
    《民法典担保制度司法解释》第五十条规定：“抵押人以划拨建设用地上的建筑物抵押，当事人以该建设用地使用权不能抵押或者未办理批准手续为由主张抵押合同无效或者不生效的，人民法院不予支持。抵押权依法实现时，拍卖、变卖建筑物所得的价款，应当优先用于补缴建设用地使用权出让金。当事人以划拨方式取得的建设用地使用权抵押，抵押人以未办理批准手续为由主张抵押合同无效或者不生效的，人民法院不予支持。已经依法办理抵押登记，抵押权人主张行使抵押权的，人民法院应予支持。抵押权依法实现时所得的价款，参照前款有关规定处理。”该司法解释的出台明确了划拨建设用地使用权及其上建筑物设立抵押无需经过审批，只需办理抵押登记，抵押权即依法设立，双方当事人可以划拨建设用地上的建筑物抵押也可以建设用地使用权抵押，在抵押权实现时优先补缴建设用地使用权出让金，剩余部分抵押权人可以行使抵押权，既维护了建设用地使用权人和抵押权人的合法权益，也保障了国家土地收益。
    划拨建设用地使用权是我国特有的建设用地使用权的取得形式，划拨建设用地使用权抵押在司法实践中一直存在，针对划拨建设用地使用权抵押的相关法律和政策也在随着经济变化而不断变化。《民法典担保制度司法解释》实施后进一步规范了建设用地使用权抵押及其上建筑物抵押行为，为抵押效力的认定及抵押权如何实现指明了方向。

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